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青年政策和青年工作研究之一:我國青年政策的倫理精神與價值追求
作者:佚名    文章來源:中國青少年研究中心    點擊數:17174    更新時間:2013/9/13【字體:

【摘要】青年政策是社會公共政策體系中的特定類型。與黨和國家的總政策保持高度一致、適應新時代要求有所創新、協同性與政策效率、明確的目標指向和可操作性及較強的綜合性和適應性是我國青年政策的價值追求。

【關鍵詞】青年政策;公共政策;政策倫理與價值

近年來隨著社會科學研究領域廣泛引進自然科學研究方法,公共政策分析從整體上顯現出一種單純追求理性化和技術化的傾向,試圖把政策研究置于價值真空之中。我們看到,在我國青年政策研究中也同樣存在著“為追求客觀真實而回避倫理價值”的問題。筆者擬采用政策倫理分析方法,以現代公共政策為視角展開對青年政策倫理精神特質與價值的初步探索與研究,以期對我國青年政策的研究與實踐有所裨益。

一、現代公共政策視閾中的青年政策

青年政策,首先是一種公共政策,隸屬于特定的社會公共政策體系。現代公共政策體系中各種類型的政策所共同具有的性質也就是公共政策體系的總體屬性,包括青年政策在內的所有公共政策類型都不能不具有這一屬性。

1公共性和政治性既是政策的本質屬性,也是青年政策的主要規定性

公共政策是社會公共權威的一種選擇性的行為,是執政黨和政府等社會公共權威在一定時期內為達到某種目標而制定的方案和措施,也是執政黨和政府等社會公共權威運用其物質力量對社會公共事務做出的權威性決定。從本質上來說,這種權威性決定的主要內容就是對生活資源的分配和各種利益關系的協調。執政黨和政府制定與實施公共政策的目的就是要將社會公共資源合理有效地在它所服務的公眾中加以分配。所謂政策的政治屬性是指特定社會制度中的政黨政策和國家政策從來都是階級利益關系和統治階級意志的集中反映。政黨政策、國家政策是社會公共領域政策系統的主導成分,是對整個政策系統有決定性影響的政策。公共政策從根本上來說是作為政治主體的階級、政黨和國家的政治意向的顯示,是階級、政黨、國家從實際出發,對現實的駕馭和對未來的抉擇。在我國今天,政策是工人階級——這個最重要的政治工作主體意志的反映,同時也是工人階級意志指導之下的諸多社會利益群體意志的反映,代表了廣大人民群眾的根本利益。青年政策代表的青年利益、青年群體的利益與黨和人民利益是一致的,遵循的是黨在社會主義初級階段的基本路線,其全部機制都是沿著這一軌道運行的。由此可見,青年政策就是這樣一種具有鮮明的政治傾向的公共政策。

2青年政策和其他類型的公共政策一樣,具有權威性和約束性

美籍加拿大學者戴維·伊斯頓(David Easton)認為,公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配(authoritative allocation of values)。所謂“價值”是指社會上一般人都想得到的有形或者無形的東西,如權力(power)、財富(wealth)、技能(skill)、知識(knowledge)、安全(security)、聲望(perstige)等。“權威性分配”是指政治系統(political system)經由決策制定,將各種價值分配于體系內的成員【1】。這一界定突出了三個方面的思想:制定公共政策是為了對社會價值進行分配;分配的范圍涉及全社會成員;分配的主體是政府和執政黨這樣的社會公共權威,其分配的影響力則是權威性的,即具有強制性【2】。由此,我國學者認為政策是國家(政府)和執政黨等公共權威在一定的歷史時期內為達到一定的目標而制定的行動方案和行為依據,也是執政黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人行動的準則或指南。同時,政策有其合法性基礎并且具有權威性,對于社會成員特別是團體或組織具有約束性和強制力。如果一項公共政策本身符合社會團體和組織的利益追求,該項公共政策的約束性和規范性就會被他們自覺自愿地服從和遵守。青年政策與其他公共政策一樣,也具有這種權威性和約束性。

3青年政策實現功效的關鍵,在于它的實踐性和科學性

任何一項公共政策的制定和執行都是為了實現一定的社會目標,協調利益的劃分,解決社會矛盾和社會問題,滿足社會的需要。正如美國公共決策學者詹姆斯·安德森所說的:“我們所關心的是有目的或目標取向的行動,而不是隨意行為或偶然事件。現代政治系統中的公共政策基本上不是那些偶然發生的事情,它們是有意識地要產生一定結果的(盡管說這些結果并非總能實現)。”【3】列寧指出:“馬克思主義的政策是以現實的東西,而不是以可能的東西為依據的。”【4】公共政策是為了解決具體社會問題而制定的,具有很強的針對性。只有通過社會現實情況的調查研究和深入分析,才能了解現實情況的區別及其聯系,分清主次矛盾,從而制定出明確的政策目標。所謂政策的科學性是指從20世紀60年代到90年代以來,經濟全球化及其所帶來的國際政治經濟環境的變化,對各國國內政策都產生了與日俱增的影響和壓力,從政策制定者到政策分析家和學者開始深切感受到加強宏觀政策分析和拓展政策研究新方向,對于國家興衰、政權命運、社會經濟可持續發展的重要性。政策研究已經形成一種由各種學科知識構成的超級學科。因此,在政策制定和政策評估及其研究對象和方法方面都有一套比較成熟的規范要求,青年政策作為一種實踐性很強的公共政策也必然具有這種特質。

4與其他類型的公共政策相一致,青年政策與法律有著既定關系

目前我國統一的青年法規和青年工作法規還不完備,因而在這種情況下,認識青年工作政策與法的關系,更具有現實意義。從本質上說,青年工作與青年法規存在著有機聯系,黨和國家的青年政策是青年工作立法的依據,而青年法規是青年政策的定型化與條文化。兩者在表現形式與具體實施中又存在差異性。青年政策與青年法規相比顯得相對靈活,可以經常根據形勢的發展、工作目標的修訂、青年發展現狀的變化等因素而進行調整。青年法規較為固定,經過一定的立法程序制定并頒布后,不能輕易更動。青年法規比青年政策更具有強制力。總之,在我國由黨和國家及共青團等青年組織參與制定的青年工作政策是制定青年法規的基礎,青年法規則是更明確的、更具有權威性的青年工作規范,青年政策的最高表現形式。

 

二、我國青年政策的倫理精神及特質

青年政策的一般屬性所回答的只是它在邏輯外延上的歸屬關系,青年政策區別于其它公共政策類型的主要標志更在于它的基本特質,這是它的內部聯系和本質所在。我國青年政策的基本特質不但體現在政策實踐活動的各個系統要素上,如政策制定體制、政策目標內容、政策效率及政策的理論與應用等,更重要的在于它所表現出的獨特的倫理精神與價值。

1我國青年政策的制定體制具有主體多元參與的特點,黨和政府作為社會政治法權主體和國家公共法權主體對青年政策的制定發揮著主導作用,充分體現了黨和國家對青年工作的高度重視和對青年的殷切期望與關懷

我國青年政策作為一種特定類型的公共政策不是由單一主體制定的政策,它的主體既包括黨和政府,也包括從事青年工作的組織和社會其他部門、組織。黨和政府無疑是制定青年政策主體中最重要的部分,同時青年組織和社會其他方面參與其間,也成為政策主體構成的因素之一。制定青年政策的多元主體不是簡單機械地組合,而是在有序運轉中達到有機的統一。制定青年政策的多元主體統一于黨和國家對青年組織和青年工作的要求,統一于社會主義一定歷史時期的社會發展目標;青年政策反映了黨和國家的期望,也是青年組織從實際出發對未來的自覺選擇,這就使青年政策在價值取向上具有明確的目標導向性,并且不論在內容和形式上都居于較高層次。歸根結底,青年政策在歸屬上隸屬于黨和政府的群眾工作政策范疇,是黨的路線、方針、政策和政府的相關法律法規以及社會發展戰略在青年工作和青年工作組織中的具體體現。因此青年工作組織和社會有關部門的政策活動要特別注意政治方向的把握,使政策實踐有利于黨、政府與廣大青年的密切聯系和溝通,有利于黨的路線、方針對青年的影響,有助于團結組織青年,開掘其潛力,促進其發展,使青年政策在青年工作中發揮積極的推進和保障作用。這里需要特別加以解釋的是,由于某種原因在我國專門從事青年工作的組織主要是共青團組織,因此本文所述涉及“青年組織”或“青年工作組織”一詞,其內涵主要指共青團組織。

2我國青年政策在政策目標和內容上注重青年權益的保護,提出解決青年問題的方案,協調青年與社會的關系,在更高層面上滿足了青年群體生存和發展的倫理訴求,我國青年政策是一種能夠“最大限度地面向未來”的公共政策

政策分析研究產生的直接原因是當代各種社會和經濟問題的大量出現以及社會對于解決這些問題的迫切需要。一些政策學家認為政策科學是用來解決社會問題的工具,公共政策具有對社會生活的干預性功能,力圖通過知識和權力的積極互動,實現公共政策制定的科學化。然而政策的功能不僅體現在當前的現實,按照政策科學創始人的說法,政策科學的產生標志著人類試圖運用自己的智慧發出這樣的挑戰:人類能夠有效地控制并塑造出自己的未來【5】。實際上,公共政策正是在人類力求干預社會、控制未來的時代背景下產生的,這也就是說,公共政策學不僅是一門描述性學科,而且是一門規范性學科,它能夠給人們的行動和人類的未來指明方向。青年政策作為社會公共政策中的一種特殊類型,區別于其他政策的主要標志就是它能夠“最大限度地面向未來”,關注青年的成長,給予青年以最大限度地人文關懷,在這一點上,青年政策的倫理訴求和青年群體的成長規律是相一致的。正如羅爾斯所言,公平和正義是人類社會基本的價值觀念,現代社會的公平和正義主要涉及到社會制度的合理性和在社會結構中對正義的分配。青年群體的未來大于過去與現在,但青年畢竟是介于少年兒童和成年之間的過渡性群體,在社會結構中經常會處于“邊緣”狀態,青年政策致力于青年權益的保護,提出解決青年問題的方案,協調青年與社會的關系,不但要立足現實,更要著眼于未來。青年政策對社會變化的過程與動態的形勢十分敏感,對社會變革情況及其指導下的變化中的政策制定工作深切關注,以使青年政策與青年發展實際相契合,并能夠更好地著眼于未來。如上個世紀90年代共青團中央發起的“希望工程”、“跨世紀人才工程”和“青年志愿者行動”以及最近共青團中央啟動的“青年馬克思主義者培養工程”等一系列青年政策在當時都具有較強的超前性,體現了能夠“最大限度地面向未來”的政策屬性。

3青年政策是一種“雙贏”乃至“多贏”型公共政策,在注重政策效率的同時也充分體現了深度的倫理精神及青年發展和社會發展的協調統一

著名政策研究學者德洛爾認為,政策科學“在把當代科學與關于價值的倫理學和哲學完全分開的堅實的墻壁上,打開了一個缺口,并將建立起一套實用的價值理論(包括價值形態學、價值分類學、價值的計量等,但不包括它們本身基本的絕對規范)作為政策科學的一部分”【6】。公共政策研究不僅關注社會現實和社會問題,更關心價值和行動,重視價值取向和價值評價;既關心工具的、規范的知識,又重視政策價值觀的研究。由此可見,政策價值觀能夠影響和制約公共政策主體的思想和行為,指導其做出選擇性決策,協調、平衡公眾的利益矛盾和利益沖突,確保社會朝著公平、民主、和諧的方向發展。關于怎樣進行政策的價值選擇問題,有學者認為政策價值選擇主要有兩種思維:一種是用互相排斥的“非此即彼”觀念分析政策選擇;一種是SOSSuper-Optimum Solution)思維,用兼容的“最佳解”思維作政策選擇,即選擇各方受益的最適宜的政策。“最佳解”的公共政策可以使各方面獲取得“雙贏”或“多贏”的效果,并且經得起歷史的檢,使公共政策在注重效率的同時,也充分體現出深度的倫理精神【7】。我國青年政策統籌兼顧到了青年與社會、青年與青年組織、青年組織與執政黨及政府的關系,倡導青年、青年組織與社會協調統一共同發展,表明我國青年政策價值觀就是一種兼容的“最佳解”的政策價值觀,我國青年政策是一種“雙贏”乃至“多贏”型公共政策。

4我國青年政策在理論和應用研究之間架起了一道橋梁,促進并實現了青年工作理論與實踐的有機結合,體現了青年成長規律、青年工作規律和青年發展規律的辯證統一

現代政策學之父哈羅德·D·拉斯韋爾在他的著作《權力與社會》一書中指出:“政策是一種為某項目標、價值與實踐而設計的計劃”。因此,公共政策是一種經過設計和論證的、具有明確目標和價值選擇的行動計劃,目標、價值、實踐是公共政策的三個重要取向。政治學家卡爾·J·弗里德里希則認為,政策是“在某一特定的環境下,個人、團體或政府有計劃的活動過程”,意為政策就是利用時機,克服障礙,以實現某個既定的目標,或達到某一個既定的目的。在公共政策領域做出杰出貢獻的奧斯汀·蘭尼則更是認為,公共政策是“所選擇的一種行動路線或者意圖的宣示”。這說明政策科學是一門以行動為取向的學科,體現了理論與實踐的統一。而政策研究則把改進政策制定工作作為它的最根本目標,在純理論與應用研究這兩大常規分支之間架起了一道橋梁,把純理論研究與應用研究結合在一起。政策科學不僅運用一般科學研究方法發現知識,而且把個人的經驗、社會常識也納入學科知識系統中,作為重要的知識源泉。在政策制定的過程中,要注重提煉實際政策工作者的公認的知識和經驗,并盡量吸收高水平的政策制定人員來作為創立發展政策科學的伙伴,這也是政策科學區別于其他理論學科的重要特征。我國青年政策促進和實現了青年工作理論與實踐的有機結合與統一,主要表現在:青年工作理論通過青年政策在青年工作實踐中得到檢驗,并對青年工作實踐發揮指導作用,同時青年政策實踐的結果又反過來促進了青年工作理論的創新與發展。中共中央、國務院2004年發布的關于未成年人思想道德教育和大學生思想政治教育的意見兩個文件中,提出的未成年人思想道德教育和大學生思想政治教育應堅持理論創新、理念創新和機制、途徑、方法創新,可以理解為是新時期以來青年工作理論與經驗的科學總結與概括,而在兩個文件發出后青少年思想道德教育研究取得了長足進展也說明了這兩個政策性文件對理論研究的推進作用。

三、我國青年政策的價值追求

1與黨和國家的總政策保持高度一致

青年工作政策既是一種政治類型的公共政策,同時也是一種執政黨政策和政治團體政策。從政策層次的角度來看,青年工作政策是在青年工作領域中起主導作用的實質性政策,即從屬于黨和國家總政策,為總政策服務的基本政策。所謂總政策,是黨和國家在一定歷史時期總的行動準則,是一種根本性的、全局性的政策,總政策居于政策體系中的最高層次,是其他各項政策的出發點和基本依據,它決定社會發展的基本方向,具有很強的穩定性。各項具體政策和實踐活動都必須以總政策為依據,不能脫離總政策所規定的方向與軌道。我國青年政策作為黨和國家的一項基本政策,雖然就其青年工作領域來說它是一項戰略性的政策,是制定各項具體青年工作政策的依據和原則,但它類屬于黨和國家總政策指導下的基本政策,是黨和國家總政策的具體化,因而青年政策必須與黨和國家的總政策保持一致,這是我國青年政策的根本價值追求。

2適應新時代要求有所創新

青年政策作為一種特殊類型的公共政策,不能不受到所置身的社會環境、社會物質生活條件及其上層建筑等社會因素的制約,其政策的全部內容與功能也必然在一定的范圍和一定程度上產生對社會的影響。青年政策受制于社會總體的發展目標,遵循社會主義的社會制度、政治理想,并受到一定的社會歷史文化的影響。同時,青年政策也是隨著時代的發展而發展的,一方面它具有自身歷史淵源的深刻印記;另一方面它在不同的歷史階段,根據黨和政府的中心任務和自身目標取向的不同,而有著不同的時代性。以現實為基點,用發展的眼光來看青年政策,我國新時期是歷史上青年政策最完備的時期,隨著時代的進步,青年政策必將進一步適應新時代的要求有所創新,向著更高層次躍進。

3.協同性與政策效率

青年政策的廣泛性是由青年工作任務和工作對象的多層次、多方位及青年組織的多元化所決定的。它主要表現在:政策涉及政治、經濟、文化等各個領域,涉及各個社區、行業、部門及各個歷史時期,青年組織通過青年政策從各個方面保障青年的健康發展。青年政策的協同性即指協調配合在青年政策的制定實踐中具有的特殊重要地位。政策的出臺和實施乃至整個政策活動過程都是在黨和政府的領導下進行的。從根本上說,青年政策這一特征源于它的本質屬性,即制定政策主體多元參與和黨的領導的統一及黨與政府的要求和團組織自覺選擇的統一。協同配合是青年政策活動的主要方式和所遵循的基本原則,也是青年政策目標和價值實現的重要保證。青年政策效能的有效發揮,不但要求青年政策決策、制作過程與黨和政府以及青年組織相協同,而且要求在政策實施過程中也要保持與黨和政府以及青年組織相協同。協同性能夠從另一個側面說明我國青年政策的價值也在于對政策效率的追求。

4明確的目標指向和可操作性

青年政策是緊密結合實際,為達到一定的工作目的而制定,是針對現實生活中具體的青年問題而確定的解決問題的方案和措施。政策目標指向明確是指規定的準則明確、適用的范圍明確、表達的內容明確。可操作性表現在從上到下各個層次的青年政策,能夠注意政策目標分層清晰、準確,各種具體政策的對策方案具體、可行,便于掌握,便于操作、實施。如青年政策能夠切合實際地反映“層次差”、“對象差”、“地區差”、“行為差”和“時間差”,能夠把從中央到地方的青年政策條款規定得一級比一級細化,一級比一級具體;能夠在政策中注意照顧到青年工人、青年農民、青年知識分子等不同對象的特點;能夠針對各類地區,如內地和沿海、貧困地區和發達地區,在政策具體內容上各有側重;能夠根據不同戰線的具體情況,制定相應的政策條款;能夠根據形勢的變化和現實情況,對原有青年政策進行必要的充實和完善。

5較強的綜合性和適應性

任何政策都具有原則性和靈活性,穩定性和可變性,兩者的辯證統一是政策制定和實施的基本要求。青年政策也必然要求堅持原則性和靈活性、穩定性和可變性的統一關系,但青年政策與其他類型的政策相比較,其靈活性和可變性表現得較為顯著,這就是公共政策所謂的“彈性”。由青年工作“軟性”特點所決定,青年政策目標中“軟性”成分較多,政策涉及的相關因素、目標限制條件亦較為復雜,量化難度較大,政策實施所涉及的橫向聯系較為寬泛,政策目標實現的條件帶有較強的綜合性,難度也較大;同時,青年政策也易受環境和形勢的影響,變動頻率較大。因此,黨和政府、青年組織和社會有關部門的政策實踐活動的各個環節須有較好的適應性,注意留有充分的余地。

 

注釋:

1EastonDavid1953The Political SystemNew YorkKnopfpp.125-141.

2】錢再見.公共政策學新編【M】.華東師范大學出版社,20062

3James E. Anderson1984Public Policy-MakingOrlandoFloridaHoltRinehart and WinstonIncp.4.

4】列寧全集第35卷【M】.人民出版社,1959年.256

5】劉斌、王春福等.政策科學研究第1卷【M】.人民出版社,200010

 6Yehezkel Dror1971Design for Polocy SciencesNew YorkElsevier Inc.p.53.

7Stuart S. Nagel. 1984Encyclopedia of policy studiesNew YorkMarcel Dekker Co.

 

(原文載《中國青年研究》2007年第10期)

李維岳:沈陽工程學院(遼寧省團校)應用倫理研究中心主任,教授

責任編輯:楊守建

(中國青少年研究中心共青團工作研究所供稿)

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